서울은 집이 모자라고, 지방은 안 팔린다 — 주택 공급, 누구의 책임인가

🏙️ 서울은 모자란다는데, 왜 지방은 안 팔릴까요?

두 장면을 가정해 보겠습니다. 서울에서 출퇴근 가능한 집을 찾는 부부는 예산에 맞는 매물이 없다고 말합니다. 다른 지역의 분양 현장에서는 다 지은 집의 계약자를 기다립니다. 양쪽 이야기가 동시에 사실일 수 있을까요? 집을 전국에 고르게 나눠 놓은 물건으로 보면 모순이지만, 사람이 원하는 장소·가격·시점에 맞춰야 하는 생활 공간으로 보면 이유가 보입니다.

먼저 숫자로 확인해 봅시다. 2026년 1~7월 서울 아파트 준공은 17,603호로, 전년 같은 기간 34,339호보다 48.7% 감소했습니다. 반면 같은 기간 서울 아파트 착공은 14,995호로 36.1% 증가했습니다. 지금 완성되는 집과 앞으로 완성될 집의 출발이 서로 다른 방향을 보인 것입니다.

자료 · 서울신문 · 국토부 7월 통계의 서울 아파트 착공·준공 보도, 2026.09.01 ↗

지방에서는 다른 숫자가 눈에 띕니다. 2026년 7월 말 전국에서 다 짓고도 분양되지 않은 주택은 29,152호였습니다. 그중 비수도권이 24,708호, 약 84.8%입니다. 다만 전국 준공 후 미분양은 전월보다 2.1% 줄었습니다. 부담이 크다는 사실과 그달 더 악화했는지는 다른 질문입니다.

자료 · 국토교통부 · 2026년 7월 주택통계, 2026.08.31 (KDI 수록) ↗
자료 · 데일리안 · 국토부 7월 미분양 지역별 수치 보도, 2026.08.31 ↗

여기서 서울의 ‘준공 감소율’과 지방의 ‘미분양 비중’을 같은 잣대의 지역 순위처럼 비교하면 안 됩니다. 전자는 일정 기간 새로 완성된 물량이고, 후자는 특정 시점까지 팔리지 않고 남은 물량입니다. 서울 준공 감소만으로 필요한 집이 정확히 몇 채 부족한지 계산할 수도 없습니다. 철거, 기존 주택, 가구 수, 임대시장과 가격을 함께 봐야 합니다.

그래서 이 글에서 지방의 ‘공급대란’은 집이 아예 없다는 뜻이 아니라 일부 지역에 지어진 집이 현재 가격에서 수요를 만나지 못하는 문제로 다룹니다. 지방 전체가 같은 상황이라는 뜻도 아닙니다. 같은 시 안에서도 역세권 신축과 외곽 대단지의 조건은 다를 수 있습니다.

🧭 집은 사람을 따라가야 하지만, 옮길 수는 없습니다

도시를 만드는 게임을 떠올려 봅시다. 일자리와 학교를 한쪽에 몰아 놓고, 값싼 땅이 넓다는 이유로 반대편에 아파트를 많이 지었습니다. 지도 전체의 주택 숫자는 넉넉해도 출근하는 사람에게는 쓸 수 있는 집이 부족합니다. 먼 곳에 남은 집을 마우스로 끌어 옮기면 해결될 것 같지만, 현실의 아파트는 그렇게 움직이지 않습니다.

이 비유의 핵심은 ‘서울이 좋고 지방이 나쁘다’가 아닙니다. 집의 수요는 일자리·통근·교육·돌봄·가격이 결합해 만들어진다는 뜻입니다. 지방의 좋은 직장 가까이에 적절한 가격의 집이 있다면 선택은 달라집니다. 반대로 서울에 있다는 이유만으로 감당할 수 없는 가격의 집이 모든 가구의 수요를 충족시키는 것도 아닙니다.

공급 논쟁에서 빠지기 쉬운 것은 구매력입니다. 살고 싶은 사람이 많아도 대출과 소득으로 가격을 감당하지 못하면 계약은 성사되지 않습니다. 미분양이 쌓였다는 사실은 ‘아무도 그 지역에 살고 싶어 하지 않는다’는 판정이 아니라, 그 입지·상품·가격의 조합이 아직 충분한 구매자를 만나지 못했다는 신호에 가깝습니다.

집값의 변화도 공급만으로 설명되지는 않습니다. 한국은행의 2025년 9월 보고서는 수도권 시장에서 대출 규제와 거래·가격 움직임을 함께 살폈습니다. 공급이 몇 달 사이 크게 바뀌지 않아도 대출 가능액과 기대가 달라지면 매수 행동은 움직일 수 있습니다. 공급 정책을 평가할 때 금리·대출·매수 심리를 떼어 놓으면 원인 판단이 과장됩니다.

자료 · 한국은행 · 통화신용정책보고서, 2025년 9월 ↗

이 문제에 단 하나의 생일을 붙이기는 어렵습니다. 장기간 쌓인 지역별 생활 여건의 차이 위에, 각 시기의 정비 규칙과 택지 계획, 민간의 투자 판단이 겹쳤습니다. 다만 ‘구조적 문제’라는 설명이 정책 결정자의 면책 사유가 될 수는 없습니다. 이미 존재하는 지역 격차를 줄일지 키울지 판단하는 것도 정책의 역할이기 때문입니다.

⏳ 대통령이 바뀌어도 공사장은 이어집니다

정부가 주택을 공급하겠다고 발표한 날, 집 열쇠가 생기는 것은 아닙니다. 사업을 허용하는 인허가, 땅과 사업비 확보, 공사를 시작하는 착공, 건물을 완성하는 준공을 거쳐야 합니다. 정비사업은 그 앞뒤로 주민 동의, 이주와 철거 같은 과정도 얽힙니다. 사업 종류에 따라 순서와 소요 기간은 달라집니다.

이 시간차 때문에 두 가지 착시가 생깁니다. 첫째, 어느 정부 때 입주가 많았다고 그 정부가 처음부터 모두 만든 것은 아닙니다. 둘째, 어느 정부 때 입주가 적었다고 그 정부는 아무 책임도 없다고 말할 수도 없습니다. 과거 계획이 만들어 놓은 조건과 현재 정부가 바꿀 수 있었던 집행을 분리해서 봐야 합니다.

정책을 평가하려면 같은 사업을 따라가야 합니다. 어느 시점에 규정이 바뀌었는지, 인허가는 언제 났는지, 돈을 구하지 못해 멈춘 것인지, 공사비 분쟁인지, 기반시설 협의 때문인지 확인해야 합니다. 연도별 전국 합계만 놓고 대통령 이름을 붙이면 실제로 막힌 구간은 사라집니다.

재건축 숫자에는 한 가지 계산이 더 필요합니다. 기존 100가구를 철거하고 150가구를 지으면 준공은 150가구지만 단순한 주택 수의 순증은 50가구입니다. 공사 중에는 기존 주민의 이주 수요도 생깁니다. 새 아파트의 품질 개선과 총주택 수 증가, 주변 전월세 부담을 각각 봐야 합니다.

결국 책임을 따질 질문은 “당신 임기에 몇 채였나”에서 한 걸음 더 가야 합니다. “당신이 맡은 단계에서 어떤 결정을 했고, 그 결정이 다음 단계의 집을 얼마나 앞당기거나 늦췄나”가 핵심입니다. 이 기준으로 과거의 중요한 갈림길을 살펴보겠습니다.

정비구역을 풀어 준 선택, 대체 공급도 준비했나요?

박원순 시장 시기 서울시는 추진이 어렵거나 주민 갈등이 큰 정비사업에 출구를 마련했습니다. 이후 정비구역 해제를 둘러싸고 “서울의 미래 공급을 없앴다”는 비판이 이어졌습니다. 여기에는 확인할 사실과 별도 계산이 필요한 주장이 함께 들어 있습니다.

서울시는 2019년 해명에서 2012년 법 개정에 따른 주민 의사 확인, 장기간 사업 정체, 낮은 사업성 등의 사정을 설명했습니다. 이 자료는 정비구역 해제가 있었다는 사실을 보여 주지만, 동시에 서울시가 자기 정책을 설명하는 자료이기도 합니다. 따라서 해명 전체를 독립적인 효과 검증으로 받아들일 수는 없습니다.

자료 · 서울시 · 정비구역 해제와 공급 감소 주장에 대한 설명, 2019.12.16 ↗

반대로 해제 지역의 잠재 건설 가구 수를 모두 합해 ‘이미 없어져 버린 공급’이라고 세는 것도 문제가 있습니다. 정비구역으로 남아 있었더라도 주민 동의와 비용 문제로 사업이 진행되지 않았을 수 있고, 건설 가구 수에는 기존 집을 대체하는 물량이 들어 있기 때문입니다. ‘계획상의 가능성’과 ‘실제로 지을 수 있었던 순증 물량’은 다릅니다.

이 구분은 당시 정책을 두둔하기 위한 것이 아닙니다. 실행 가능성이 없던 계획을 실적으로 세면 추진하는 쪽에 유리하고, 그 계획을 전부 사라진 집으로 세면 비판하는 쪽에 유리합니다. 어느 쪽이든 시민이 알고 싶은 ‘실제로 들어갈 수 있었던 집’에서 멀어집니다.

미분양을 걱정해 줄인 준비가, 나중에는 빈칸이 됩니다

2014년 9·1 대책은 시장 회복이 충분하지 않다는 판단에서 출발했습니다. 정부는 재건축 연한을 최장 40년에서 30년으로 완화하는 방향을 제시하는 한편, LH의 대규모 공공택지 지정을 2017년까지 중단한다는 계획을 발표했습니다. 민간 정비의 문은 넓히면서 대규모 공공택지 준비는 조절하는 조합이었습니다.

자료 · 국토교통부 · 9·1 주택시장 활력회복 방안, 2014.09.01 ↗

당시 공급과잉을 걱정했다는 맥락은 중요합니다. 시장이 약한데 같은 속도로 계속 공급하면 미분양과 사업 손실이 커질 수 있습니다. 그러나 주택용지를 준비하는 결정은 먼 훗날의 입주 물량에도 영향을 줍니다. 현재 시장이 약하다는 이유로 미래에 쓸 선택지까지 줄이면, 수요가 돌아왔을 때 다시 준비하는 데 시간이 필요합니다.

전국 합계로 보면 공공택지를 줄인 정책과 지방의 과잉 개발이 모순처럼 보일 수 있습니다. 하지만 공공택지와 민간 개발은 같은 사업 목록이 아닙니다. 한쪽 준비를 줄이는 동안 다른 지역·다른 사업자는 분양을 확대할 수 있습니다. 그래서 정책의 방향과 민간의 실제 입지를 함께 봐야 합니다.

당시 발표에 들어간 법 폐지 구상도 발표 사실과 실제 입법 결과를 구분해야 합니다. 정책 문서에 적힌 문장만으로 법이 그대로 폐지됐다고 쓰면, 계획과 실행을 뒤섞는 또 하나의 공급 논쟁이 됩니다. 여기서는 확인한 택지 지정 중단 계획과 공급방식 전환을 평가 대상으로 삼습니다.

재건축 규제와 신도시 공급, 시간이 맞았을까요?

2018년 3월 재건축 안전진단에서 구조안전성의 평가 비중은 20%에서 50%로 높아졌습니다. 건물이 구조적으로 얼마나 안전한지를 더 크게 반영하는 방향입니다. 주차·설비 등 생활 불편이 크더라도 구조가 튼튼하면 재건축을 추진하기 어려워질 수 있는 변화였습니다.

자료 · 국토교통부 · 안전진단 개선 및 2018년 기준 변경 설명, 2022.12.08 ↗

노후 주택을 무조건 허물지 않고 안전과 사회적 비용을 살피는 것은 필요한 일입니다. 동시에 공급 정책에서는 그 기준이 정비사업의 시작점에 어떤 영향을 주는지도 검토해야 합니다. 첫 관문이 좁아지면 뒤쪽 공사장에 미치는 효과는 바로 보이지 않고 나중에 나타날 수 있습니다.

그렇다고 문재인 정부가 공급 대책을 전혀 세우지 않았다고 하는 것은 사실과 다릅니다. 2018년 12월 김현미 장관은 남양주·하남·인천 계양 등 수도권 신규 택지와 광역교통 방안을 발표했습니다. 도심 정비에는 엄격한 기준을 적용하면서 수도권 새 택지로 공급을 보완하려는 방향이 함께 존재했습니다.

자료 · 국토교통부 · 제2차 수도권 주택공급계획 브리핑, 2018.12.19 ↗

다만 안전진단 비중 변경이 서울 전체 공급을 몇 호 줄였는지는 별도 연구가 필요합니다. 안전진단을 거치지 않는 다른 공급 경로도 있고, 통과하더라도 사업비·주민 동의에 따라 진행이 달라집니다. 정책 방향에 대한 비판과 총량 효과의 확정은 구분할수록 더 설득력이 생깁니다.

허가의 문을 열어도, 공사비를 마련해야 합니다

2021년 서울시는 오세훈 시장 시기에 신속통합기획을 추진했습니다. 서울시의 그해 9월 신림1구역 자료는 장기간 정체된 정비사업에서 계획과 절차를 지원하려는 방향을 보여 줍니다. 행정 단계의 시간을 줄이려는 정책으로 볼 수 있습니다. 그러나 선정·기획 완료와 착공·입주는 각각 다른 성과입니다.

자료 · 서울시 · 신림1구역 신속통합기획 추진, 2021.09.14 ↗

윤석열 정부는 2022년 8월, 당시 원희룡 국토교통부 장관 아래 5년간 전국 270만 호 공급 계획을 발표했습니다. 이 목표는 2023~2027년 인허가 기준입니다. 그 기간에 270만 가구가 모두 입주한다는 약속과 같지 않습니다. 같은 해 12월에는 재건축 안전진단의 구조안전성 비중을 50%에서 30%로 낮추는 방안을 발표했습니다.

자료 · 국토교통부 · 국민 주거안정 실현방안, 2022.08.16 ↗
자료 · 정책브리핑 · 270만 호 계획의 인허가 기준 설명, 2024.05.09 ↗
자료 · 국토교통부 · 안전진단 개선 및 2018년 기준 변경 설명, 2022.12.08 ↗

규제를 풀어 사업을 시작할 수 있는 곳을 넓히는 것은 공급 기반에 의미가 있습니다. 하지만 허가가 난 뒤에도 자금을 구하고 공사비를 맞춰야 합니다. 예상 분양대금보다 땅값·공사비·이자가 높아진다면, 법적으로 가능한 사업이 경제적으로는 멈춥니다. 시장이 약할 때 민간은 정부의 공급 목표를 채우려고 손실을 감수하지 않습니다.

한편 대출을 무조건 더 풀어 주면 해결된다는 주장도 불완전합니다. 충분히 팔릴 수 있는 사업의 일시적인 자금 경색과, 가격을 낮춰도 수요가 약한 사업은 처방이 달라야 합니다. 후자에 자금을 계속 공급하면 공사장은 유지될 수 있어도 최종 손실을 누가 떠안을지 문제는 커집니다.

2024년 11월 관계부처가 PF 제도 개선방안을 내놓은 것도 사업 금융의 안정성과 주택 공급을 함께 다룬 사례입니다. 이 정책의 발표를 근거로 문제가 이미 해결됐다고 단정할 수는 없습니다. 제도 개편 이후 자금 구조와 사업 심사가 실제로 달라지는지까지 확인해야 성과가 됩니다.

자료 · 금융위원회·국토교통부 등 · 부동산 PF 제도 개선방안, 2024.11.14 ↗

🏗️ 정부만 지은 집도, 정부만 빌려준 돈도 아닙니다

지방의 문제를 이해하려면 분양 현장에 등장하는 사람을 늘려 봐야 합니다. 사업을 기획하는 시행사, 집을 짓는 시공사, 돈을 빌려주는 금융회사, 인허가와 도시계획을 담당하는 지방자치단체가 있습니다. 중앙정부가 규칙을 정하지만 각 사업의 입지·가격·자금 조달은 여러 주체의 판단을 거칩니다.

이때 자주 나오는 PF는 사업에서 앞으로 들어올 돈을 바탕으로 공사 등에 필요한 자금을 마련하는 방식입니다. 쉽게 말하면 “이 집들이 팔려 들어올 돈”을 보고 오늘의 사업비를 조달합니다. 미래 분양이 예상보다 늦어지거나 가격을 낮춰야 하면, 지금 빌린 돈을 갚는 계획이 흔들립니다.

자료 · 금융위원회·국토교통부 등 · 부동산 PF 제도 개선방안, 2024.11.14 ↗

가상 사업에서 분양 수입을 100, 총비용을 80으로 예상하면 남는 몫은 20입니다. 그런데 공사비와 금융비용이 늘어 총비용이 95가 되면 남는 몫은 5로 줄어듭니다. 여기에 분양 지연으로 수입까지 90으로 낮아지면 5의 손실입니다. 이 그림은 실제 지역의 수익률이 아니라, 사업성이 여러 방향에서 동시에 압박받는 원리를 보여 줍니다.

이미 착공한 사업은 상황이 나빠졌다고 쉽게 없던 일로 만들 수 없습니다. 계약자와 금융회사, 공사비 문제가 얽혀 있고 중단 자체도 큰 비용을 만듭니다. 그래서 몇 년 전 판단으로 시작한 집이 현재의 약한 시장에 완성될 수 있습니다. 한쪽에서는 공사가 줄고 다른 쪽에서는 완성된 미분양이 남는 이유입니다.

여기서 시행사와 금융회사의 책임을 지우면 이야기가 절반만 남습니다. 낙관적인 분양가와 판매 속도를 누가 가정했는지, 수요가 약해져도 버틸 자본이 있었는지, 대출 심사가 현실적인지를 봐야 합니다. 지방자치단체에는 개별 사업 허가 외에 누적 공급과 기반시설, 지역 수요를 어떻게 살폈는지 물을 수 있습니다.

이전 정부의 시차와, 지금 정부의 할 일을 나눕시다

이재명 정부는 2025년 9월 김윤덕 당시 국토교통부 장관의 발표를 통해 2026~2030년 수도권 135만 호를 착공 기준으로 관리하겠다고 밝혔습니다. LH 직접 시행, 노후 시설과 유휴부지 활용 등도 포함했습니다. 앞선 계획의 인허가 숫자에서 실제 공사 시작으로 평가 기준을 옮기려는 변화입니다.

자료 · 국토교통부 · 9·7 주택공급 확대방안 설명, 2025.09.08 ↗

이 숫자를 과거 270만 호와 나란히 놓고 “목표를 절반으로 줄였다”고 하면 틀린 비교가 됩니다. 과거는 전국·인허가, 새 목표는 수도권·착공이며 대상 기간도 다릅니다. 반대로 기준이 더 실질적이라는 이유만으로 새 목표를 이미 공급한 집처럼 홍보해서도 안 됩니다. 착공은 출발이고, 주민의 생활은 입주 이후입니다.

2026년 8월에는 다세대·다가구 등 일반주택의 공급 여건을 개선해 2030년까지 수도권 13만 호 착공을 지원하는 대책도 제시됐습니다. 아파트만의 입주 목표가 아닙니다. 이런 후속 발표를 평가할 때는 기존 계획에 포함된 사업인지, 새로 추가된 물량인지, 같은 사업이 거듭 합산되지는 않는지 확인해야 합니다. 발표마다 제목의 숫자만 더하면 공급 규모를 과대평가할 수 있습니다.

자료 · 국토교통부 · 수도권 일반주택 착공 지원 대책 설명, 2026.08.14 ↗

2026년 1~7월 서울 아파트 준공 감소를 지금 정부가 처음부터 만든 결과라고 볼 수는 없습니다. 앞선 정부와 지자체, 민간이 준비하고 착공한 사업의 영향이 섞여 있기 때문입니다. 그러나 현 정부가 이 시간차를 이유로 현재의 지연과 집행을 모두 전임자 책임으로 돌리는 것도 타당하지 않습니다.

특히 수도권에 필요한 공급을 늘리는 정책과 지방의 미분양을 줄이는 정책을 한 문장으로 묶지 말아야 합니다. 한 지역에서는 적절한 사업을 빨리 시작하는 것이 과제이고, 다른 곳에서는 사업 규모·가격·용도를 다시 판단하는 것이 과제일 수 있습니다. 전국에 같은 속도의 가속 페달을 밟는 정책은 이 차이를 놓치기 쉽습니다.

⚖️ 누구의 실책인가? 이름 옆에 결정을 적어 봅시다

지금까지의 기록에서 확인되는 것은 정책 방향이 여러 번 달라졌다는 사실입니다. 정비사업 출구 마련, 대규모 공공택지 조절, 안전진단 강화, 규제 완화, 착공 중심의 목표 관리가 이어졌습니다. 이 흐름을 한 사람의 의도나 한 번의 대책으로 압축하면 무엇을 고쳐야 할지가 보이지 않습니다.

책임 지분을 몇 %로 나눌 수 있을까요?

정책을 결정한 주체는 확인할 수 있지만, 결과에 대한 책임 비율은 이 자료로 계산할 수 없습니다. 주체별 %를 합해 100%로 만들려면 같은 결과·지역·기간을 정하고, 그 정책이 없었을 때의 공급을 추정해야 합니다. 정책이 서로 겹치는 효과와 금리·공사비·지역 수요도 나누어야 합니다.

따라서 아래 평가는 확인된 선택과 책임을 물을 근거를 구분합니다. 책임 지분은 모두 산정하지 않음이며, 이는 책임이 0%라는 뜻이 아닙니다. 분양·사업별 자료 없이 임의 배점으로 ‘객관적 지분’을 만드는 것은 피해야 합니다.

서울 · 정비사업 출구전략

서울시·박원순 시정

책임을 물을 근거
정비구역 해제는 확인됩니다. 대체 공급을 얼마나 준비했는지가 평가 대상입니다.

기여율 판단의 한계
해제되지 않았다면 실현됐을 순증 물량은 이 자료로 확정할 수 없습니다.

서울·수도권 · 택지 조절